歐盟將啟動2005年碳排放交易體系上線以來的最大規(guī)模改革。

一份6月底流出的文件草案透露出歐盟全面改革現(xiàn)行碳市場的雄心，包括一次性削減免費(fèi)碳配額，推動運(yùn)營歐洲航班的發(fā)電廠、工廠和航空公司參與碳配額交易，并且要為航運(yùn)、建筑供暖和道路運(yùn)輸推出一個新的碳市場體系。

這些改革都是歐盟計劃于7月14日提出的一攬子政策的部分內(nèi)容，以實現(xiàn)歐盟到2030年將凈排放量從1990年的水平減少55%的目標(biāo)。

碳市場減排目標(biāo)需與歐盟總體氣候目標(biāo)保持一致。此前歐盟2030年減排40%的氣候目標(biāo)中，碳市場需實現(xiàn)到2030年與2005年相比減排43%的子目標(biāo)。因此要實現(xiàn)55%的歐盟總體目標(biāo)，碳市場在其中需承擔(dān)的目標(biāo)也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

這次的一攬子政策還包括歐盟碳邊界調(diào)整機(jī)制(CBAM)。從推動碳關(guān)稅進(jìn)程，到削減免費(fèi)碳配額、擴(kuò)大碳市場范圍，歐盟貫徹碳減排機(jī)制的決心可見一斑。

但與此同時，更嚴(yán)格的氣候政策將會帶來更多挑戰(zhàn)。歐洲環(huán)保協(xié)會駐北京辦公室首席代表、中國項目負(fù)責(zé)人龍迪(Dimitri de Boer)告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，在此次一攬子政策產(chǎn)生的氣候政策體系之下，東歐一些國家面臨著更為艱難的轉(zhuǎn)型，因此歐盟向它們提供了財政支持，以應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

削減免費(fèi)配額，將征碳關(guān)稅作為防止發(fā)生“碳泄露”的有效措施，碳關(guān)稅從被提出開始就伴隨著各種爭議。所謂碳泄露，就是在嚴(yán)格的減排政策下，本土企業(yè)向減排政策寬松的國家搬遷的現(xiàn)象。碳關(guān)稅把進(jìn)口產(chǎn)品的碳成本提高至本土水準(zhǔn)，就能夠防止這類現(xiàn)象的發(fā)生。

在開始征收碳關(guān)稅之前，為了防止碳泄露風(fēng)險，歐盟還一直在向已經(jīng)納入碳市場的行業(yè)發(fā)放免費(fèi)碳排放配額，尤其是典型的高耗能行業(yè)，如鋼鐵、水泥、造紙等。為了“穩(wěn)住”這些產(chǎn)業(yè)不向外搬遷，這些行業(yè)獲得的免費(fèi)配額相對更多。

歐盟碳市場已經(jīng)從2013年開始徹底取消了電力行業(yè)的免費(fèi)配額。此后發(fā)電行業(yè)碳排放逐年降低，減排取得明顯成效。而被認(rèn)為存在碳泄漏風(fēng)險的高能耗工業(yè)部門，如鋼鐵、水泥等長年獲得免費(fèi)配額，減排效果并不顯著。

碳關(guān)稅一旦上線，免費(fèi)配額的存在就略顯“尷尬”了。一位長期研究碳市場機(jī)制行業(yè)相關(guān)人士分析，此次取消這些部門的免費(fèi)配額，是將本土相關(guān)行業(yè)與國外同行業(yè)放在同一起跑線上競爭。這至少會帶來三點(diǎn)好處：一是發(fā)揮本土產(chǎn)業(yè)低碳競爭優(yōu)勢，倒逼低碳轉(zhuǎn)型;二是通過CBAM機(jī)制規(guī)避境外輸入的隱含碳排放;三是推動更高減排目標(biāo)實現(xiàn)，落實其2030年氣候政策目標(biāo)。

此外，這一舉措還確保了CBAM的公平性。如果對進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅，而本土相同產(chǎn)品仍享受免費(fèi)配額，意味著歐盟使進(jìn)口產(chǎn)品承擔(dān)更高的生產(chǎn)成本，違背公平競爭，這樣外國進(jìn)口商很有可能以違背WTO的非歧視性國民待遇原則向世貿(mào)組織提起訴訟，不利于CBAM政策的推動。同時，取消對歐盟相關(guān)部門的免費(fèi)配額，將有利于這些部門進(jìn)一步實施低碳化改造，逐步降低工業(yè)生產(chǎn)過程中的碳排放，支撐歐盟更嚴(yán)格的減排目標(biāo)。

歐盟委員會計劃自2023年開始逐步引入碳關(guān)稅，有分析認(rèn)為，這將為歐盟每年帶來約100億歐元的收入。依照此次流出的文本，碳關(guān)稅收入將用于支持歐盟7500億歐元恢復(fù)基金，以幫助歐盟成員國在新冠肺炎疫情后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。

歐盟碳價將再被推高免費(fèi)配額的削減，將非常直觀地體現(xiàn)在碳價數(shù)字上。免費(fèi)配額主要集中于存在碳泄漏風(fēng)險的高能耗工業(yè)部門，一些部門常年獲得的免費(fèi)配額基本能夠覆蓋其實際排放，個別部門甚至還有配額盈余。

上述行業(yè)相關(guān)人士則分析稱，取消免費(fèi)配額將進(jìn)一步削減歐盟碳市場整體配額供應(yīng)，長期來看有利于推動碳價格走高。短期看，取消免費(fèi)配額的決定一旦確定，將帶來價格看漲的市場預(yù)期，在市場供求還未發(fā)生實際變化時就提前出現(xiàn)投資拉動價格上漲。

此外，龍迪表示，目前取消免費(fèi)碳配額只適用于電力行業(yè)。對于其他行業(yè)，可能還需要幾年時間。電力行業(yè)的碳泄漏風(fēng)險較小。從理論上講，這不應(yīng)該影響碳價格，因為企業(yè)是能夠獲得同樣數(shù)量的配額的，只是它們被拍賣掉了。所以，電力部門將為此付出更多，而額外的成本可能會轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

值得注意的是，有分析認(rèn)為，一次性削減免費(fèi)配額同樣會引起碳泄露——碳成本較低地區(qū)的產(chǎn)品大量涌入歐洲市場，損害歐洲本土產(chǎn)業(yè)。

實際上，關(guān)于此類碳泄漏風(fēng)險的爭論由來已久。龍迪告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，影響高碳產(chǎn)業(yè)投資決策的因素是多方面的，如果碳價格高，必然是其中之一。如果高碳產(chǎn)量從一個國家轉(zhuǎn)移到另一個國家，這對全球氣候變化沒有好處——碳只是排放到其他地方。反過來說，有了合適的價格信號，這些產(chǎn)業(yè)可以引領(lǐng)未來低碳生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展。

建立新的碳市場此次政策調(diào)整將歐盟碳市場擴(kuò)展至航運(yùn)、建筑供暖及公路運(yùn)輸部門是一個亮點(diǎn)，代表歐盟將強(qiáng)化碳市場的作用，將更多部門納入市場管控范圍。根據(jù)此次的草案，從2026年開始，以上幾個部門將面臨碳排放成本壓力。

龍迪認(rèn)為，隨著歐盟氣候雄心的增強(qiáng)，是有必要解決一些更具挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域的碳減排問題。至于歐盟碳市場將如何涵蓋這些行業(yè)(航運(yùn)、交通、建筑等)，目前尚未明確。

“這些部門中的每一個都具有挑戰(zhàn)性。例如，由于船舶在不同的司法管轄區(qū)擁有和注冊，可能很難確定其路線和使用的燃料。汽車和建筑行業(yè)也是復(fù)雜的，因為排放點(diǎn)是分散的。”

航運(yùn)部門的困難在于，涉及對歐盟以外的外國船只碳排放是否納入管控范圍，而歐盟或?qū)⒄蘸娇諛I(yè)的做法來處理。

上述行業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前可以明確的是，歐盟對航運(yùn)部門給出了一個跨度三年的適應(yīng)期，參與碳市場的航運(yùn)企業(yè)每年按照其實際排放量的20%、45%、70%的比例依次上繳碳配額，到第四年需完成100%履約，這樣使參與企業(yè)能有一個適應(yīng)過程，幫助其順利進(jìn)入市場。

對于建筑供暖及公路運(yùn)輸部門，這兩個部門的實際排放源是室內(nèi)采暖設(shè)備和公路交通運(yùn)輸工具，數(shù)量繁多且分散，不利于統(tǒng)一管理。針對這樣的特點(diǎn)，歐盟的做法是建立單獨(dú)的碳市場。

上游和下游的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)決定了供應(yīng)鏈中碳市場針對的重點(diǎn)。一般來說，上游監(jiān)管側(cè)重于自然資源開采的隱含排放，如煤炭開采或石油開采，下游法規(guī)針對供應(yīng)鏈上的最終用戶，如消費(fèi)者。

單獨(dú)設(shè)立碳市場正是從供應(yīng)鏈上游進(jìn)行管理，利用一個單獨(dú)市場檢測運(yùn)行效果，也能確保其不會沖擊現(xiàn)有歐盟碳市場的穩(wěn)定。

歐盟委員會目前仍未對該草案發(fā)表評論，成員國和歐洲議會需要就最終的改革方案進(jìn)行攤牌，該提案很可能會在發(fā)布前有所更改，整個過程大約需要兩年的時間。

可以確定的是，歐洲正在一步步踐行氣候目標(biāo)雄心。當(dāng)?shù)貢r間7月8日，歐洲央行宣布20年來的首次通脹目標(biāo)調(diào)整決定：將中期通脹目標(biāo)設(shè)定為2%，并在應(yīng)對氣候變化方面作出重要調(diào)整。(王晨)